人们提到宋代政府中枢的格局，可能会听说到这么一句话：“中书，密院，对执二柄”。意即中书政事堂和枢密院，分执政府行政、军政大权，追究这种格局的形成，还得上溯到唐制。
唐行三省，然争吵日多，唐太宗曾抱怨道：“国家本置中书，门下以相检察，……比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”为了协调三省关系，乃规定宰相会议政事，议定颁行，以减少摩擦，提高效率。这个宰相会议之所就是政事堂。
另外一方面，太宗时宰相数目激增，当然宰相的三省长官已有六人，另外还有许多形式多样的名号宰相，诸如“参预朝政"、“参议朝政”、“参知政事”，"同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等。高宗时，规定除中书令和侍中外，不带“同三品”、“同平章事”名号者不得称相，即尚书左、右仆射无皇帝特授之名号，亦非宰相。
太宗时宰相数目扩增的结果，自然而然，宰相必须采取会议的形式商讨政务，政事堂会议即应运而生了。
政事堂会议是协助皇；帝统治全国的决策机关，一切军国大政皆在这里商讨决定，最后由皇帝裁决施行，政事堂最初设于门下省，后移于中书省。•；
随着封建社会的发展，国家政务日繁，以宰相会议的形式来处理众多的政务，未免捉襟见肘，稽延时日，难于为继。于是在国力最盛的玄宗开元年问，经宰相张说建议，玫事堂改称中书门下，简称为中书，同时宰相数目也减少到二、三人，两者互相结合起来，中书就成为宰相的办公厅，是封建国家最高政务机构。唐末能相郑畋曾经夸口，说国家大事程在我辈三，四人画度”。因而当黄巢起义军不断进展时，郑畋和另一相为剿为抚在中书发生口角，相互拍桌子，扔砚台，闹了个全武行。僖宗皇帝闻知大怒，宰相乃百僚仪范，中书乃政务中枢，争吵相向，成何体统?遂罢免二相，各打五十大板了事。
从玄宗时始，宰相权力即遭分割。攫取相权的最大魔爪是宦官。宦官势力在玄宗时渐露头角，安史乱后，逐渐把持了唐廷的军政大权。代宗时，以宦官二人任枢密使，其办事处所后称枢密院。枢密使掌机密章奏，传达诏旨，负责沟通皇帝和群臣特别是宰相的联系。宰相见皇帝定夺大事，要仰承于宦官的传递。那一人之下万人之上的官儿竞乃受制于皇帝的家奴。
五代时候，战乱频仍，谁手上有军队，谁就能称王称帝，因此武人跋扈，政治十分黑暗。文臣任职的中书变得无足轻重，中书宰相们变成迎来送往的京师衙门留守人。著名的如长乐老人冯道，历仕五代，前脚送旧王，转身事新君，做着那有奶便是娘的“长乐”宰相官儿。而各代统治者留用前代大臣，用意在于招徕人物，减少对立面。这些长乐宫儿们又没有任何实权，多耗费一点禄米(反正是从百姓处搜括来的)算得了什么呢?五代君臣臭味相投，互相利用，更加重了政治的黑暗程度。
