唐代自高宗开始，由于关中粮食的生产不能满足长安的需要，故而皇室也常到东都就食。高宗多次东幸洛阳，武则天更以洛阳为首都。中宗回到长安后，碰到粮荒，也有人劝他再去洛阳。
长安的粮食供应问题为什么会愈来愈紧张呢?主要是以下几方面的原因。
1．政府机构与官僚队伍的膨胀。唐初，政府官员不算很多，贞观时，文武京官642人，武则天时，官僚机构膨胀，人员增多。中宗时，更有乱封官、员外官等随心所欲而置的官员，所以到开元年间各种文武官就达到1．8万余人，其中京官2600余人，是贞观年间的4倍。至于为这个庞大的官僚队伍服役的劳动者，还有宫庭的宫女、宦官等，也必然有相应的增加，使粮食的消费量日益增长。
2．长安及关中人口的增加。京兆府在贞观十三年(639年)有户207650，口923320；到天宝元年(742年)就增加到产362921，口1960188。103年的时间里，增加户155000多，口1033000多。关中地区的京兆府、华州(华县)、同州(大荔)、商州(商州)、岐州(风翔)、那州(彬县)等地，在贞观十三年(639年)时，有户327505，口1438359；到天宝元年(742年)有户547425，口3151299，增加户约22万，口260万。这时，关中地区每年可向长安提供粮食230多万石，长安还缺粮100多万石。这是长安与关中粮食紧张的最主要原因。
3．军粮的需要日益增加。开元年间，由于均田制难以维持下去，与此相关的府兵制也不能继续存在。因而玄宗就改行募兵制。募兵制的军粮由国家供给。唐初以来的皇帝都重视强干弱枝，长安与关中的军队较多。兵制变革以后，大量的军粮需求，自然也加重关中的困难。
