唐代中后期，由于土地兼并日益严重，人口不断增加，国家手中可供分配的土地逐渐减少，均田制最终被废除。这种状况一直延续到北宋建国后，当时国家直接控制的土地很有限，官田在整个土地占有形式中不占重要地位。
在这种情况下，北宋政府不再采取以前那种由国家直接干预人们土地占有状况的办法，而是顺应时代的要求，实行“不抑兼并”、“田制不立”的政策。
“不抑兼并”表明国家不仅在实践上，而且在理论上承认：人民对自己占有的土地拥有一定的自由支配权，不应由国家随意进行分配。这样，土地买卖就变得比较自由了，土地的私有权有了进一步的增强。
“田制不立”意思是说国家不再设置前代那种直接进行土地分配的土地制度，并不是说北宋没有土地制度。事实上，北宋政府在宣布“田制不立”的同时，也采取了一系列相应的措施来保证国家的税收和农民的基本生计。
首先，北宋王朝建立了“五等版籍”的户籍制度。全国的家户分成主户和客户两类：凡是有土地的人家都称主户，他们要定期向国家缴纳赋税，是纳税户，其中又按财产的多寡分成五等，一、二等户田产较多，称为上户，四、五等户田产较少，称为下户或下贫户，三等户为中户。等级越高，应承担的赋税越多。没有土地的人家叫客户，他们一般佃种地主的土地，向地主缴纳佃租，不再承担国家的两税（田亩税分夏秋两次征收）。这说明，占有的土地越多，缴纳的税也越多。这样既保证了国家的税收，也对土地的占有状况起到了一种间接的调节功能。
其次，国家还从制度上规定了广大客户的佃种自由。北宋诏令：如果佃客想要离开地主，不再需要地主发送凭证，只要在每年秋收之后交清地租，就可以同地主商量去留；佃客不能中途擅自离开，地主也不能借故阻拦；假如地主无理阻拦，佃客可以向县里提出申诉。这一规定对保证佃客的基本生存条件是有利的，使佃客在总体上不至于受地主过重的剥削，同时也减轻了佃客对地主的人身依附，加强了国家对佃客的控制。
宋代这种“田制不立”的政策，顺应了商品经济发展和土地私有化的要求，所以得到了后世的继承和发展。它的实施使地权的转移日渐频繁和普遍，促进了租佃的发展，因而当时社会较为普遍地出现了贫富没有定势、土地房屋没有定主、有钱就买、无钱则卖的现象，在经济上加速了社会的平民化。
